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土地修法艰难寻路
《地产》杂志 张丽 文

    在2012年12月底闭幕的十一届全国人大常委会第三十次会议分组审理了《土地管理法修正案(草案)》,但是会上并未表决,而是推迟到下一次会议。

    去年11月28日,温家宝总理主持召开的国务院常务会议已经讨论通过了《土地管理法修正案(草案)》。《土地管理法》修订、《集体土地征收补偿条例》出台的最后期限是今年的两会,留给审议的时间已经不多。

    全国人大常委会法工委副主任阚珂对媒体表示,目前关于征地补偿标准仍存在着不同意见。尽管对提高补偿标准已达成共识,但是标准具体提高到多少,采取哪些补偿方式并未达成一致。

    删除30倍上限

    由于现行土地管理法的第四十七条已经成为众矢之的,本次修法的重点是提高征地补偿标准。

    草案删除了第四十七条中“土地补偿费和安置补助费的总和,不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”的规定,同时规定“征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿”。

    此前媒体曾盛传征地补偿标准将“提高10倍”,即在以往执行的30倍的补偿标准基础上提高10倍,土地补偿费和安置补助费达到前三年平均产值的300倍。但不久此消息很快被有关部门辟谣。

    事实上,30倍的上限标准还是十五六年前的补偿标准,在1998年8月土地管理法第二次修订时提出后,2004年8月的第三次修订也并未对此标准做出调整。

    也就是说,1998年房改至今,房地产和土地价格一直高歌猛进,对农民的征地补偿还停留在房改前的水平。而自1987年中国“土地第一槌”在深圳敲响,历经1998年房改和2004年“831大限”后,土地出让金收入已经成为地方财政的重要来源。

    现行的土地管理法关于耕地的征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费,以及地上附着物和青苗的补偿费三部分。

    如果将“30倍补偿”分开来看,土地补偿费为被征收前三年平均产值的6至10倍,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高则不得超过被征收前三年平均产值的15倍。

    而如果将1998年前的“20倍补偿”分开来看,土地补偿费为前三年平均产值的3倍至6倍,每公顷耕地的安置补助费的上限是前三年平均产值的10倍。也就是说,从“20倍补偿”到“30倍补偿”,土地补偿费提高幅度约为100%,安置补助费提高幅度仅为50%.补偿标准之所以重要,是因为土地不仅是一项农民的财产权利,也是维持农村社会稳定的重要因素。农民的宅基地和房屋相当于城市居民的房产,农民拥有的土地相当于城市居民的社保。

    “土地不仅仅是土地,更重要的是隐含了社会福利、社会保障的功能。”美国农村发展研究所(Landesa)律师、法学博士吴晓晖表示。

    本次草案还增加了对农民宅基地的补偿和社会保障补偿这两项新内容。尽管此前具体执行层面对农民的宅基地也不会视而不见,但是在现行的《土地管理法》中并无明文规定。

    目前,很多城市实际支付的征地补偿早已经越过了30倍的上限,部分一二线城市甚至出现了“拆迁暴发户”。但吴晓晖表示,“可能只有1%的农民存在过度补偿,99%的农民都存在补偿过低的问题。我们不能因为那1%,而选择忽略得不到合理补偿的99%的农民。”

    探求公允价值

    本次提交审议的草案也删除了第四十七条第一款“按照被征收土地的原用途给予补偿”的条文,取而代之的是“征收农民集体所有的土地,应当依照合法、公平、公开的原则制定严格的程序,给予公平补偿”。

    “按照原有用途补偿”是征地补偿标准低的核心症结。由于征收的土地大多是耕地,农业产值基数太低,如果按原用途补偿,再高的补偿倍数也是枉然。

    比起删除30倍的补偿标准上限,修正“按照原有用途补偿”的意义更为深远,因为这是长期以来征地补偿显失公平的重要原因。但是,如何为土地确定一个合理的公允价值标准仍非易事。

    主要难点有两个。“一是长期以来中国的城乡二元制导致集体土地本来就没有市场;二是中国从一线城市到众多的县级市、县城,土地价值的差异非常之大。”吴晓晖表示。

    难度较小的是城中村、城乡结合部的土地,因为周边的集体土地可以参照周边国有土地补偿标准执行,但是大多数县级市、地级市,国有土地市场自身还是“一锅粥”,自然也谈不上征地补偿的参照物。

    相比起来,宅基地及其宅基地上的房屋,相对比较容易搞定,因为有市场价值可以参照,至少还有小产权房价可以参考。但农民拥有的“责任田”则标准难定——如果完全按照财产权去补偿,就远不是几万元、十几万元一亩就能搞定了。

    由于中国从一线到五线城市的土地价值差异非常之大,很难制定一个全国通行的补偿计算方法,要做到全国一盘棋几乎不可能。

    本次土地管理法修正草案并没有明确规定具体的补偿标准,而只是授权国务院制定征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法。依照国务院制定的具体办法,由各个省市、自治区、直辖市规定补偿安置的具体标准。这也被称为是土地修法“分两步走”。

    也就是说,根据国务院制定出台的《集体土地征收补偿条例》,被征地农民仍不能直接计算出自己应该拿到的征地补偿有多少,只能根据所在地方规定的具体补偿安置标准才能得出准确结果。

    难解所有难题

    按照惯例,目前的修正草案是初审阶段,何时进行二审要看具体的安排,二审主要是细化和明确征地补偿的计算方法,或许修正草案二审能给出一个初步的框架。

    除了关于补偿的两条重要突破外,本次修订草案在严格征地程序方面也有做出了努力。比如“先补后征,补偿资金不落实不得批准和实施征地”、“加强对政府征地行为的约束,保证农民在征地前和征地过程中的参与权、知情权”等。

    但是,广受关注的有关“缩小征地范围”、“界定何为公共利益”等方面的规定仍未出现在修订草案中,而热议的“集体建设用地入市”则根本不见踪影。

    事实上,就眼下来看,仅仅提高补偿标准这一条做起来都存在相当的难度。比如“补偿资金怎么落实,是直接发放到农民的账户,还是层层下发”,“最晚多长时间必须落实到位,村委会留多少,农民分多少”等一系列细节问题还需要解决。

    新的一轮城镇化运动推动在即,其间必然会涉及到大量的农地,在法律上界定清楚土地问题已经迫在眉睫。但是,土地制度变革涉及诸方利益,这次土地修法仍然难以解决所有问题。

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