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清理地方债务须警惕“中等收入陷阱”
《地产》北京科技大学管理学院教授 赵晓

地方债务一直是中国经济前行最大的不确定性之一。2010年笔者曾在南方都市报撰文《地方融资平台或是引爆中国泡沫经济的定时炸弹》,对信贷盛宴之后地方融资平台的潜在风险表示担忧。也曾提到2010年至2011年后续贷款约为2万亿~3万亿元,如此至2011年末将达到10万亿元,10万亿元的地方债务相当于2009年GDP的三分之一、国家外汇储备的70%.今年6月路透社指出,中国当局准备清理2万亿~3万亿可能违约的地方政府债务。一石激起千层浪,地方政府债务再次成为大家关注的焦点。

中央与地方的“财权”和“事权”

地方政府债务危机的累积与中央政府和地方政府“财权”和“事权”的划分不对称有很大关系。中央政府拥有对地方政府的设立和任命权,其合法性来自中央的背书,债务自然也由中央承担。所以地方政府的投资冲动,很大程度上源于其权力和义务的不对等,及中央管理地方时的信息不对称。

就“财权”而言,增值税、消费税、营业说和所得税是我国最重要的四大税源,其中增值税的75%归中央、25%归地方;消费税全归中央;所得税的60%归中央、40%归地方;营业税中,铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府,其余归地方。

就“事权”而言,地方政府承担着本地区大部分建设任务。进而演变出跑“部”“钱”进的现象,地方政府承担的大型建设项目,需要到各大部委要资金,会哭的孩子有奶喝,不哭的孩子干受穷。

但对这个说法有不同意见。我看到前总理朱基的一个发言。他列举数据说:“去年全国财政收入83000亿,其中,地方直接收入4万亿,中央税收返还(给地方)33000亿,两者相加是73000亿,占了大部分啊。中央财政收入多少?是15900亿(注:原话如此),占83000亿的20%左右吧。1992、1993年中央财政收入比重是28%、27%,现在20%都不到,怎么能说中央把税都收上去了,收得过多呢?”

如此看来,地方资金不足可能更主要的还是来自于地方政府太喜欢投资,太偏好增长,最终导致资金不足,因而不得不从土地中找财政的问题。那么如何解决这个问题呢?有三个方向:第一、增加中央的事权;第二增加地方的财权;第三就是彻底改变增长型政府的作法。

就第一个方法而言,中央增加事权就意味着集权的“加强版”,但从经济学的效率理论而言,显然是不妥的。行政化色彩过浓的市场往往是低效的。

就第二个方法而言,地方政府增加“财权”。财权的划分就是税收体系的变革。消费税具有特殊性,必须由中央统一控制,否则全国到处开烟厂、酒厂了。增值税则不同,当前国家大力提倡产业升级,如果地方政府分享的25%比例有所上升,一可以缓解地方政府对土地财政的依赖,二可以有效地激励地方政府提升产业结构、促进产业升级。

就第三个思路而言,必须改变政绩考核的方法,推进政府改革,从根本上转变政府角色,这才是根本出路所在。

按目前的情况,让我们重新梳理思路:房价攀升的遏制使得土地市场趋冷,土地财政的难以为继,使得地方债务危机凸显。如果不能为地方政府真正找到一条取代土地财政的出路,地方债务危机的清理很可能不了了之。

地方债和房产税或许是个不错的选择。使地方政府从之前的银行间接融资转为直接融资,其融资的标的便是地方财政收入,增加融资信息的透明度,同时辅助强有力的监管。

改革成败的关键

何为“中等收入陷阱”?即当一个国家的人均收入达到中等水平后,由于不能顺利实现经济发展方式的转变,导致经济增长动力不足,最终出现经济停滞的一种状态。按照世界银行的标准,2010年我国人均GDP达到4400美元,已经进入中等收入偏上国家的行列,这个问题的核心是中国经济长期增长的动力在哪里?

过去30年中国经济的高速发展,成就了中华复兴。但是今天的中国,再一次站在了改革的十字路口。人口红利的衰退、进出口的持续恶化、食品安全的人心惶惶等成为新的不稳定因素。

从地方债务清理推向全面改革是我们不得不面对的问题。从经济结构的转型,到税收体系的重构,从土地财政的退出,到中央与地方事权和财权的重塑,这一切改革成败的关键在于中央政府的决心是否决绝。再优秀的平衡大师也有需要重新洗牌的时候。


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