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保利违建风波
《地产》 本刊记者 闫娜

一次“典型性”违建,将保利地产推到了舆论的风口浪尖。简而言之,保利地产在尚未获得施工证的情况下,于广州金沙洲的二类居住用地上建起了85栋别墅,最终经由小额罚款顺利获得了规划部门的“准生证”。

违建始末

事件最早暴露于今年7月。广州市委、市政府召开的严控违法建设暨整治广告招牌工作中,广州市城管委公开曝光了13宗违建“硬骨头”。通告中称,保利西海岸2010年3月开始建设,有90幢别墅的主体建筑在7月初已经基本完工,其中至少有85栋是在“未取得规划报建许可”的情况下擅自建设的。

今年上半年,当广州白云区城管综合执法部门发现了保利公司的违法建设行为后,已立即责令停止施工。7月初,保利公司主动向广州市规划局申报违法建设处理。在随后的强拆风暴中13宗“硬骨头”已去七八,保利西海岸不仅傲然挺立,而且已经变身为合法建筑。

对于“违建”的定义,保利地产内部人士认为“表述有误”,因为当时集团的报批文件已经递到了规划部门,而且去年底已经递交过一次,只是当时出于政府的原因未能批复。“顶多只能算是抢建。”该人士说道。

然而,事件的重点却并非“抢个时间差”这么简单。保利西海岸涉嫌将二类居住用地改建低密度联排别墅,而这早已被国家相关政策所禁止。

《地产》记者在查阅资料时发现,保利西海岸的用地正是2007年被保利地产高价拍下的金沙洲“地王”。 资料显示,在金沙洲的这三幅编号分别为B3701A02、B3701A04、B3701A 09的土地性质均为商品住宅用地(R 2),也就是通常所说的二类住宅用地,按照国家相关规定,这类土地并不能建设别墅。其中一块土地出让协议甚至还对住宅用地进行了户型比例限制,明确规定“套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重,必须达到住宅开发建设总面积的80%”。

对此,保利地产内部人士的解释为:按照国家的相关定义,别墅是独门独院的,而保利西海岸全都是三拼、六拼的联排,属于低层洋房。而且,在12万平方米的总建筑面积内,90平方米以下的户型是绝对符合规定的。

广州市规划局最终认定,西海岸违建部分是“低层住宅”而非“别墅”,并在7月29日做出了罚款并责令补办报建手续的处罚决定。给予建设工程造价5%的罚款,即对这85栋别墅处以建设工程总造价约3344万元的5%的行政处罚,共计罚款约167万元。

收到罚单后,保利迅速缴纳了罚金,并向广州市规划局递交了《关于不申请公开听证的报告》。7月14日,保利西海岸获批修建性详细规划,7月27号获批建设工程规划许可证,这一合法化的过程进行得异常顺利。

规划大挪移

有人算了这样一笔账,按照85栋违法别墅计算,开发商付出的代价是每栋别墅2万元的罚款,如果均摊到成本里,相当于每平方米增加了54块钱,按照城市规划专家、暨南大学胡刚的说法,“违法成本太低了!” 9月12日,被新华社报道曝光之后,原本告一段落的保利西海岸违建风波被迫再次接受公众审视。

随后的9月14日,广州市规划局召开发布会澄清,称保利地产用地手续合法完备,并且符合经审定的“修建性详细规划”,即实体上符合规划要求,但程序上缺少了报建手续,因此属于尚可采取改正措施消除对“规划实施”的影响的违法建设,所以只罚不拆,而并非媒体所说的“每栋罚2万,违建变合法”的情况。

“先生孩子再上户口”,是许多违法建筑常用的“乾坤大挪移”招数。然而,记者在广州市规划局网站发现,2009年12月8日广州市规划局审批了该项目的修建性详细规划(穗规批〔2009〕559号)。但是2010年7月14日又通过了该项目的另外一个修建性详细规划(穗规批〔2010〕185号),保利对原有规划进行了改变。而在这两个规划中,建筑户型、布局都有较大改变。

“那么,广州市规划局认定的这85栋违建别墅究竟是符合哪一个修建性详细规划?” 广东中泽律师事务所律师周玉忠质疑道。

保利公司“主动”向广州市规划局申报违法建设处理的时间是7月初,而此时第二个规划尚未批准出台,即从2010年3月起建的85栋别墅一直都不符合“修建性详细规划”,直至7月14日第二个规划被批准后,保利西海岸才正式符合了规划。

“与其说违建建筑符合了规划,不如说是规划主动符合了违建建筑。在这个过程中,广州市规划局存在为这些先建后批的违规别墅进行‘量体裁衣’的嫌疑,否则2010年2月就开始违法建设的别墅又怎么会提前符合了规划?”一位业内人士还指出。一个与此无关的事实是,于2007年开始担任保利地产副总经理的余英,曾任广州市城市规划局总工室副主任、技术处副处长和城乡规划处处长。

真假别墅

9月12日,保利地产曾在其官方网站发表“《保利地产85栋别墅由违法变‘合法’事件追踪》的说明”,回应媒体的相关报道。文中引述国土资源部对“别墅”的定义(独门独院独户,两至三层建筑形式),并称金沙洲西海岸项目内“没有别墅产品”,而保利此前所建的是“三层的3-6联排洋房”。

广州市规划局的处罚书上称西海岸为“三层建筑”,而广州城管部门则认为是典型的别墅。对此广州市规划局总规划师叶浩军对媒体的解释为:“由于建设部一直未对别墅的具体含义做出明确定义,规划局在规划管理工作中一直对别墅是以公众所公认的‘独院独户式居所’的定义进行界定。规划局所批准的上述项目每栋居住建筑均未达到上述标准,开发商将上述用地内的并联式住宅作为‘别墅’进行宣传,仅仅为商家的一种销售策略。”

事实上,保利此番抛出的,不过是业内人士心照不宣的潜规则。业内某不具名人士对《地产》透露,开发商惯于在局部容积率上做文章建别墅。“保利西海岸正是拿出一部分土地多建高层住宅,其余土地建低密度别墅,疏密结合之后容积率刚好达到了2.8%.”并且,只要不是独门独户,报批上就可以成功绕开“别墅”的敏感词。

如此规划一举两得,“一方面低密度的联排别墅可以做豪宅卖较高价钱,另一方面,高层住宅又凭借较好景观而具备豪宅的基本条件。”上述人士表示。

除此之外,保利会在西海岸项目中铤而走险的重要理由,则可能源于过高的土地成本。“有头发谁愿意做癞痢呢?”北大公共经济研究院研究员韩世同对《地产》表示。“保利在金沙洲拿过两幅楼面地价达到8000元/平米的地王,后来又拿下周边一些比较便宜的地块,但总的地价估计依然要高达7000多元/平米。这样的地价在房价只有7000-8000元/平米的时期是根本不可能开发兴建的。”

2009年因房价大幅飙升而摊低部分地价后,保利西海岸才有可能进入开发。但由于户型和其他一些建筑规划的约束,可能导致保利在报建时无法按常规获批。“市场如战场,商机稍纵即逝,作为军企出身的保利当然明白这一道理。”

“其实,无论规划局如何处理都不影响这个案例的典型性,因为它充分暴露出我国现行别墅规划、审批等环节存在的一些盲点。”周玉忠认为,相关部门应以落实节约用地、多供普通住宅为出发点,对别墅做出具体明确的定义。否则保利地产的“违建风波”,将仅仅只是开发商擅改楼盘规划的一个缩影。


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