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步入城市更新时间

本文来源于:财经新地产 2021/11/11

经营思维下,以多维度的创新破局城市“微”更新

城市微更新:

未来十年,也是城市更新的十年。

其一, “十四五”规划明确提出实施城市更新行动,城市更新首次写入《政府工作报告》中。而为深入贯彻党的十九届五中全会精神和“十四五”规划纲要部署要求,指导各地积极稳妥实施城市更新行动,住建部发布了《在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》,防止沿用过度房地产化的开发建设方式,大拆大建,急功近利等问题。

其二,各级城市行动已在路上。例如,广州开始针对城市更新进行立法,将成为继深圳之后的第二个具有城市更新条例的城市;北京市政府就城市更新行动发布《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》,统筹城市更新推进动作 ;上海“十四五”期间拆除重建面积可达 280 万平方米,被业内视为上海城市更新最后的窗口期;川渝城市群以“城市体检”推动城市更新进程 ……

其三,佳兆业今年发布的《2021 年全国城市更新政策行业报告》指出,按每年 2% 的城市更新速率计算,城市更新迎来 10 万亿元级市场。

在这样的时代语境下,究竟如何把城市中的空间场景、多元资本、艺术文化等产业生态有机微更新,再定义“城”“市”“人”呢? 此外,城市“微”更新也暗含着,其类似毛细血管,更是一种细致入微,且强调“产业 + 商业 + 办公 + …… ”生态圈的耦合营造。那么,告别大拆大建的日子,城市更新将会是什么样子?

——编者按   

 

2021年,在“城市更新”发展史上将会是一个重要的年份。

首次写入政府工作报告中的“城市更新”在8月又迎来一纸重磅文件。住建部先在当月上旬就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》向社会公开征求意见,随即于月末发布《在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》。文件提出,一方面严控城市大拆大建及大规模搬迁的行为:原则上老城区更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%,拆建比不宜大于2,居民就地、就近安置率不宜低于50%;另一方面要确保住房租赁市场的供需平稳,住房租金年度涨幅不超过5%。

“这几个指标一出来,意味着要改变过去开发思维,城市更新的主体应该是经营思维的更新,以拆除重建为主的开发式城市更新只能作为补充。”北京愿景集团董事长陶红兵在接受财经新地产采访时强调,这也是今年以来城市更新领域最大的变化,即从以“拆”为主走向了以“留”为主。

知行资本管理合伙人徐绍义则将过往的城市更新分为四个阶段:

第一阶段,八十年代末九十年代初:以政府主导的旧城改造,目标是完善民生配套。

第二阶段,1990-1998年:国资的开发主体承接国家战略,实施了若干城市更新项目。例如上海陆家嘴集团与上海文广集团、浦东区政府自1990年联合开发的陆家嘴金融区,占地28平方公里,14年间总投资额超过100亿美元。

第三阶段,1998-2010年:1998年起国家推行住房货币化和保障制度,民营房企开始崭露头角并逐渐崛起。例如2002年世博会由上海世博土地控股有限公司、上海世博(集团)有限公司领衔开发6.68平方公里的园区,投资额180亿元。同年上海杨浦的两家国资开发企业,依托历史滨水工业区,操刀杨浦滨江南段项目。

但遗憾的是,这阶段的很多旧改项目被评价为大规模、高速无序、简单粗暴。此阶段城市改造使得公共性不足、历史文脉断裂、生态破坏等诸多问题堆积产生,城市无法实现可持续发展,城市适应力与生命力衰弱丧失。

第四阶段,2010年以来:房企抓住机遇,全面发展。部分头部企业将眼光从住宅转向城市。

例如,目前,华润置地正在大湾区主导多个城市片区整体改造工程,涉及旧工业区、城中村、旧住宅区、土地整备、大片区统筹等多种改造类型,承担实施主体、前期服务商、城市更新项目顾问等多种角色。而立足湾区,华润置地的城市更新触角也逐渐走向全国,并成为公司可持续发展的新增长极。卓越集团于2013 年成立城市更新集团,在深圳实施了黄岗旧商业区改造、岗厦旧城中村改造、盐田桥东旧住宅区改造等多个大型项目。万科原定位为三好住宅供应商,2014 年延展为城市配套服务商,2018 年再迭代升级为城乡建设与生活服务商。2015 年金茂提出公司战略升级为城市运营商,同年佳兆业将置业集团更名为城市更新集团。

而以沪广深等地为代表的城市更新,其历程演变上虽有明显差异,但最终的趋势殊途同归。这种“殊途同归”,在仲量联行发布的最新城市更新白皮书《焕新中央活力,迈向国际城市》(下称“白皮书”)中概况为5个方面。

第一,参与主体从政府大包大揽逐步演变为政府主导背景下的多方共谋,对小地块改造提供了更多的可能性;

第二,改造模式从大拆大建逐步演变为因地制宜的拆、改、留、修、保多元举措;

第三,更新方向从政府制定更新计划自上而下、层层分解的供给模式,逐渐演变为统筹方、权益人业主、社区团体等可自发申请更新的供需双向模式;

第四,更新目标从单纯的增加人均住房面积,提供城市发展用地,逐步演变为多维度促进城市产业及活力的全面综合发展;

第五,更新制度建设是基于在多个城市的实践上,相互借鉴,不断延伸完善,制度逐渐系统化、精细化。

破局  创新政策探索

6月,北京市政府就城市更新行动发布《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》,涉及规划、土地、资金等政策,以统筹城市更新推进动作,并有三个鼓励,即鼓励市场主体投入资金参与城市更新,鼓励不动产产权人自筹资金用于更新改造,鼓励金融机构创新金融产品支持城市更新。

8月公示的《上海城市更新条例(草案)》征求意见稿,在原有的强调政府统筹、社会资本及公众权益多方参与的基础上,提出了三个新的尝试,即尝试明确了双轨制的更新主体模式,尝试提出了容积率转移的新经济模型,尝试提出了突破土地招拍挂限制的用地保障审批路径。

10月,广州市住房和城乡建设局印发《广州市关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的意见(征求意见稿)》,面向社会公开征询意见。

……

“自去年10月十九届五中全会明确提出 ‘实施城市更新行动’后,地方表现积极,但也有问题出现。”徐绍义言道。

世邦魏理仕华北区投资及资本市场部负责人纪刚也在今年4月公开表示过,“最早改造的审批只是属于消防验收。最近这几年,政府随着需求创造了一系列的,比如说联合办公、联合审批,使得这种城市更新改造的过程越来越规范化。”

与此同时,城市更新也遇到了一个比较大的瓶颈——土地年限的问题。因为在中国商业年限是40年,写字楼是50年,基本上改造楼剩下的年限只有20多年,甚至有的少于20年。无论是有改造项目计划,还是在项目改造后待出售的时候,对于未来的不确定性,这一点给投资人带来一定的挑战。彼时纪刚就呼吁:“目前没有法律法规给予一个明确的答案,投资人希望尽快有政策出台,能够从政策角度理清这个年限怎么设定将会合规合理。”

徐绍义预测,住建部将会同相关部门牵头组织完善顶层制度设计,指导区域协调发展、城市高质量发展与历史文化和城市风貌保护。

而白皮书中进一步指出,更聚焦于城市核心区域的城市更新,业态功能的创新复合对现有法规及管理机制提出了更多的挑战。在去地产化的大背景下,作为驱动城市发展的核心举措,城市更新承担着社区改造的重任,亟需在“政策性手段”和“经营性手段”两个维度实现破局。

其中,政策性破局涉及鼓励自主更新、弹性土地用途变更、容积率转移平衡、“边角地”等存量土地并入规划范围、创新业态五年过渡期先行发展;经营性破局包括配套公共服务设施运营权,存量用地转型发展文创、科创等产业用途,城市更新(类)REITs,税收奖励返还,腾退及保护修缮补贴。

破局  多元主体创新探索

第一太平戴维斯华北区高级董事、天津及分公司总经理兼第一太平戴维斯中国可持续发展委员会副主席岐晓弟告诉财经新地产,由天津城投集团联合中交集团、中国中铁、中国中冶、中国电建、中国金茂、中海地产、华润置地、保利发展、绿城中国、平安不动产、富力集团、天津建工、中国建筑等企业共同发起设立的总规模600亿元的天津城市更新基金已经成立,将定向用于天津老旧小区改造提升和城市更新项目。

“各大企业集团在天津城市更新领域形成了强强联合的集约作战模式,有助于发挥各方在项目规划、工程建设、产业导入、资产运营等方面的优势,更有成效地推进天津老旧小区和城市更新项目实施落地。”岐晓弟续称。

无独有偶。6月,上海市宣布成立全国落地规模最大的城市更新基金,总规模约800亿元。基金定向用于投资旧区改造和城市更新项目,促进上海城市功能优化、民生保障、品质提升和风貌保护,上海地产集团与招商蛇口、中交集团、万科集团、国寿投资、保利发展、中国太保、中保投资签署战略合作协议。

而在各地纷纷成立城市更新基金的背后,是一种多元主体赋能金融的试水与探索,参与方包括了本地国企、大型房企以及险资等。

对于创新的城市更新金融,或经济理论界所称的“金融化(Financialisation)”,徐绍义认为,为解决城市更新的需求,必须有更多的创新金融方案、模式与结构,激活一潭春水。

“金融化”被国际学术界认为是“经济利益范围逐步延展与深化的过程”。“金融化”需要央行、银保监会、中央与地方财政、地方城投平台等主体,与住建部门形成合力,在政策与监管方面积极尝试与探索,指引政策性与商业银行、信托等非银机构、地产基金等社会资本广泛参与。在徐绍义看来,当务之急是区分城市更新与开发类信贷,“不能搞一刀切,简单地视城市更新为涉房类贷款业务。”

他山之可以攻玉。在城市化发展过程中,城市人口急剧膨胀,造成交通、住房等设施饱和。例如巴黎这座城市,在城市更新的进程中,规划者重新梳理了城市整体网络,并构建新系统。以城市中心向外放射的道路布局,通过完整的地下基础设施改造方式,将城市作为一个系统来运作。城市更新的一大目的,是为了解决城市人口逐渐增多,居住环境越来越不宜居的问题。

岐晓弟继而指出,“在巴黎城市更新中,其注重在增加成倍的空间的情况下,不破坏城市的整体风貌。尤其是在改造资金来源上,规划者通过出售土地、国家拨款、建立公共基金、促进借贷的方式,使工程不断涌入资金。最终,才呈现出我们所见到的具有浓郁欧洲风情的世界时尚之都。”

破局  产业、科技与文化创新探索

华高莱斯创始人李忠曾谈到:什么样的产业有竞争力?答案很明确——科技含量高的产业未见得有竞争力,但有争竞争力的产业,一定是科技含量高的产业。这,已经成了中国各地方政府在经济发展上的共识。

大科学装置和高校,是现在对经济发展促进作用最大的两个热门答案。“高校挖掘机”可以说是高科技产业发展的“缓释胶囊”——既出成果又出人才。而“大科学装置”除了本身也是一个“缓释胶囊”之外,同时还是高科技企业去攒“瓷器活”的“金刚钻”。

李忠举了这样一个典型例子:2019年11月15日,美国的FDA (美国食品药品监督管理局)以加速审批的方式,批准了一款由中国百济神州公司研发的新药——泽布替尼。这是中国的医药研发企业,第一次成功地敲开了FDA的大门。那为什么FDA会用加速审批的态度,来批准这款治疗成人套细胞淋巴瘤及相关淋巴细胞疾病的新药呢?除了疗效显著之外,还有一个重要原因就是,这款药的分子结构做得非常精确。

要知道,这款药有着极其复杂的空间折叠的大型蛋白质分子结构。所以最重要的高技术含量工作之一就在于用大科学装置——上海光源,把分子结构分析清楚。这台位于上海张江的大型科学装置,能把对于物质分子结构的探测精度提高到了1.25埃,也就是0.125纳米的水平。“这在内行人的眼里就叫‘行家一出手,就知有没有’。你能做出这么硬的活,人家当然会给你来一个加速审批。”李忠表示。

“城市更新并不仅仅是物质层面的更新,更为关键的是引入新产业、新科技和新文化。”岐晓弟总结到,例如引入高端的研发企业、金融企业、高科技企业,可以将办公、生活、文化、绿色、健康的理念全部融入,城市产业结构升级了,从而实现城市新旧动能的转换。从产业的迭代、科技的注入、人才的引入,到文化的升级和物质更新同步发展。

编辑:coral
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